内容摘要：调解，是指在第三方的疏导、说服和教育之下，促使发生矛盾与纠纷的相关方在自愿与合法的前提下达成一致意见，解决矛盾与纠纷的活动。调解贯穿于解决社会矛盾与纠纷的全过程，成为争议各方当事人所熟知并乐意遵循的方式与途径。人民调解、司法调解、行政调解及仲裁调解共同构成我国调解体系。其中人民调解所占的比重最大，涉及面最广，同时又与普通百姓的学习、生产和生活关联度最为密切。但在作者看来，无论从法律规定还是从司法实践的角度，我国目前的人民调解的范畴过于狭小，有必要对其外延加以扩展，以便于充分发挥调解的优势，应对在社会经济发展过程中不断出现的新形势、新问题、新挑战。
关键词：人民调解 外延 扩展 必要性
引言
人民调解，是指人民调解委员会对民间纠纷的调解。根据《中华人民共和国调解法》第二条的规定，人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方式，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。从人民调解的法定概念和法理解释上看，人民调解仅指在人民调解委员会主导下开展的调解活动，是与司法调解、行政调解与仲裁调解相区分的一种调解形式。然而在现实生活中，许多成功的调解案例却并非是在人民调解委员会的主导下所完成，这就面临着对此类调解所达成的调解协议的定性与效力如何界定的困扰，折射出目前我国人民调解制度存在的局限性。基于此，作者拟从扩大人民调解外延的必要性角度，对此进行粗浅的分析与探讨，以期起到抛砖引玉的作用。
一、现阶段人民调解的局限性具体表现
（一）对人民调解委员会组织的设定范围过于狭小
根据《中华人民共和国人民调解法》第八条的规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。但在现实生活中，远不止村民委员会、居民委员会和企事业单位存在人民调解的情形，比如有律师事务所、法律服务机构成立的调解组织，在农村，有德高望重的乡贤出面调解，人民法院在受理当事人起诉材料后正式立案之前，由特邀调解员进行的诉前调解等等。这些调解主体的多元化，虽然在现实生活中大量存在，也达到了与人民调解委员会调解同样的定分止争的效果，但在《人民调解法》中却没有得到应有的认可。
（二）人民调解委员会的职能定位有待提升与完善
职能定位是指在职能范围内行使职权。职能是指人、事物、机构所应有的作用。从人的职能角度讲，是指担负某一工作的人完成其职务的能力；机构的职能一般包括机构所承担的职责、职权、作用等内容。职能是知识、技能，行为与态度的组合，能够帮助提升个人的工作成效，进而带动经济组织形成对经济的影响力与竞争力。从作者30多年的法律服务实践经验来看，目前我国对人民调解委员会的职能定位还不够高，一般局限于处理民间纠纷，而且只有在法定的人民调解委员会出面主持下达成的调解协议申请法院给予司法确认后，才可以作为强制执行的依据，具有强制执行力。不像行政调解、司法调解和仲裁调解那样具有政府、司法、仲裁组织的职能定位，即政治职能、经济职能、文化职能及社会保障职能。其他主体形成的调解协议，在当事人一方不履行的情况下，另一方就没有办法让调解协议直接付诸执行，当事人只能要么放弃权利，要么再次诉诸法院，进入漫长的诉讼程序，形成诉累。因此，有必要通过立法的方式赋予人民调解组织应有的职能作用。
（三）人民调解协议的法律效力不够明确
《人民调解法》第三十三条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。即只有经过法院司法确认的调解协议，才具有强制执行力，大量的调解协议没有强制执行力，不被认可，不仅是对人民调解员和各种为调解而努力的人士智力劳动的不尊重，更是对人力资源和社会资源的极大浪费。因此，呼吁国家在立法层面做深入调查研究，用法律的形式对各主体居间调解达成的调解协议的法律效力予以认可，这样才能充分激发各类调解员在调解过程中的主动性与积极性，树立调解协议应有的法律属性与权威，从而及时化解社会矛盾和纷争。可以说，如果从法律层面重视扩大调解主体并在法律层面赋予各类调解协议应有的权威性，就能将许多矛盾化解在基层，化解在矛盾激化的初始状态，就会大大地减少诉讼类案件，让基层法院和中高级法院日益增多的民事案件和刑事案件大幅度减少，大大减轻法院法官的工作数量和工作压力。这就是说，一旦从法律层面赋予调解协议的效力，许多的社会矛盾将从源头上得以解决而不是在诉讼的末端才得到解决，不仅会大大节约社会资源特别是司法资源，也会对构建和谐文明的社会环境起到巨大的促进作用。
二、扩大人民调解外延的必要性
（一）是构建和完善我国调解法律体系的必然选择
目前我国各个部门都意识到要重视多元调解矛盾处理机制。虽然法律上只确认村民委员会、居民委员会的人民调解委员会，企事业单位可以成立人民调解委员会，但是事实上各行各业，就是个人都意识到出现矛盾，先行调解，调解不成，再走诉讼、仲裁之矛盾解决机制。这就客观要求我们要进一步重视建立调解法律机制。当前亟需的是要扩大和认可多元调解主体，扩大和认可在不同阶段的调解协议的法律属性。
党的二十大报告中指出我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。这是党中央对全国人民安居乐业的祈盼，全心全意为人民服务是党的宗旨，解决百姓急难愁盼的问题是我党各级政府和工作人员的担当，让每一个人都生活美好，是我党长久执政的美好追求。因此，在促进经济发展过程中，在社会治理过程中，在处理社会矛盾纠纷中，在依法治国依法行政的国策中，我们要重视建立调解法律体系。
（二）是解决各类矛盾和纠纷的客观要求
人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人之间、法人与法人之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。人们常常看到的是民间纠纷，包括婚姻家庭纠纷，邻里纠纷，房屋宅基地纠纷，合同纠纷，损害赔偿纠纷，劳动纠纷，村务管理纠纷，山林土地权属纠纷，征地拆迁纠纷，环境污染纠纷，道路交通事故纠纷，物业管理服务、收费、权益纠纷， 医患治疗纠纷等，在这些纠纷中，都客观需要人民调解员来调处纠纷，化解矛盾。因为调解纠纷机制不健全，导致这些民间纠纷被无限放大，纠纷层出不穷，去法院诉讼案件日益增多，法院法官人数短缺， 诉讼案件即使法官加班加点也处理不完，案件集中的物业管理纠纷中，许多业主向法院诉讼，有的法院只能违法采取不予立案的昏招，直接剥夺业主诉权，这样业主与物业的矛盾没解决，也无处主张权利，又激起业主与法院的新的矛盾，这样恶性循环，不利于社会稳定，更不利于定分止争，还损害人民群众对法院的公信力。大量纠纷都诉诸法院，法院应接不暇，客观要求社会各阶层重视人民调解，呼唤扩大建立人民调解组织，呼唤人民调解员参与调处民间纠纷。在刑事案件方面，一般是民事纠纷得不到解决，矛盾升级，酿成大祸，形成人命关天的大案要案，也客观需要在法院系统构建案前纠纷调解组织，法院法官人手有限，希望有第三方调解组织参与前期调处纠纷，认罪认罚从宽的程序，更是鼓励调解，让犯罪嫌疑人和被告人早日认错认罚，迅速解决矛盾纠纷，让他们早日接受法律制裁，达到教育示范的目的，重新改造成新人。
（三）是对除调解委员会之外的调解形式和作用应有的认可与尊重
如前所述，随着我国社会经济的发展，不同阶层、不同类型的矛盾与纷争不断涌现，现有的法定调解委员会组织已无法与现实需求相适应，而且大量的调解组织与形式在客观上早已存在，这些调解组织实际上亦履行着与人民调解委员会相同的职能，发挥出与人民调解委员会相同的社会价值，也得到了广大百姓的认可。理应在法律层面赋予其应有的地位与作用，以体现立法的时代性、前瞻性。
三、应纳入人民调解范畴的调解形式
1、人民法院的诉前调解应纳入人民调解的范围
根据人民法院案多人少的情况，各级人民法院在收到当事人递交的民事起诉状后，在案件正式受理前，均设置了一个诉前调解程序。作者作为长沙市天心区人民法院特邀调解员，发现该院有近40%的案件是通过特邀调解员的诉前调解而结案。从严格意义上说，对该类案件的调解，不能称之为司法调解，应该归于人民调解的范围。
2、由基层司法所、派出所、法律服务所、执业律师（大部分是法援律师）共同参与的调解应纳入人民调解的范围。
大调解机制设立后，通过上述调解组织对一些涉及行政职能和司法职能的案件调解，甚至包括一部分罪行较轻的刑事案件（如故意伤害、盗窃等）的调解，虽然带有较强的行政调解和司法调解色彩，仍然应归属人民调解的范围。
3、对在法律服务机构和律师事务所执业的法律工作者和律师就相关案件居中进行调解的，应纳入人民调解的范围。
4、对信访、投诉案件的调解，即便未通过调解委员会，也应视为人民调解的范围。
作者作为长沙市律师协会惩戒委员会的委员，在办理诸多的律师被投诉的案件中，有近30%的投诉案件是通过调解的方式结案。虽然目前行业协会暂未专门设立调解组织，但此类调解也应视为人民调解。
湖南道宽律师事务所在认真学习和深刻领会《最高人民法院 司法部关于开展律师调解试点工作的意见》和《最高人民法院 司法部关于扩大律师调解试点工作的通知》两个文件精神的基础上，率先在律所总部成立律师调解工作室，在场地、设施、人员等方面均做出了周密部署，相信此举将为有意愿通过调解方式解决矛盾和纠纷的当事人创造良好的外部环境，为及时化解社会矛盾、维护社会稳定做出积极的贡献。对于此类调解，也当属人民调解的范畴。
5、公民个人居中调解的案件，只要体现中立、自愿、合法、公平公正的原则，都可以纳入人民调解的范围
四、完善我国人民调解法律制度的思考
1、人民调解应遵循的基本原则
根据《人民调解法》和《民法典》的规定，调解应遵循自愿、合法的基本原则。在作者看来，客观中立、公平公正、诚实守信也应该作为人民调解的基本原则，其目的是最大限度的保障在人民调解的基础上达成的调解协议更加经得起事实与法律的检验，使调解协议真正得到切实的履行，实现定纷止争的终极目的。
2、调解协议效力的司法确认
在现有法律体系下，对未经人民调解委员会调处的案件，争议双方（或者多方）达成的调解协议，如果一方当事人不履行协议所约定的义务，相对方只能在诉讼中将其作为证据使用，是否采信还需由法官进行认定，一旦得不得法官的认可，就会造成先期大量的调解工作归于无用的结果。因此，作者建议对未通过人民调解委员会调解所达成的调解协议在签订并生效后，为确保协议得到全面的履行，协议当事人各方应参照调解委员会对调解所达成的调解协议进行司法确认的做法，将调解协议提交人民法院予以司法确认，人民法院在收到上述确认申请后，应当按照人民调解委员会调解达成的调解协议司法确认的程序，对此类调解协议进行司法确认。不予司法确定的，应给予书面的说明。调解协议当事人未对协议进行司法确认的，任何一方不履行协议所规定的义务，相对方有权向人民法院或者仲裁机构提起诉讼或者仲裁请求，人民法院或者仲裁委员会在对申请方提交的调解协议进行证据审查时，在没有相反的证据证明调解协议违反调解基本原则的情况下，应认定调解协议的法律效力。
3、调解体制与人员培训
一是在行政组织体系，在各级政府部门建立纠纷调解机制，在企事业单位建立企业合规的调解机制，在民间鼓励成立纠纷调解的民营公司，在乡村、社区也可以成立由德高望重和有法律专门知识的乡贤或律师、法律工作者成立调解组织，在公安、检察院和法院成立调解机构，在国家层面成立调解磋商机构，在政府和司法系统，都要成立纠纷调解工作机构，调解组织要像人的毛细血管一样铺设到国家的大地上，建立完善的调解法律体系，并用法律赋予调解组织权力，让调解组织既可以调解经济纠纷，邻里纠纷，也可以对社会问题，对百姓的热点问题收集和提出建设性意见，对乡村文化建设集思广益，发挥调解组织的政治、经济、文化和社会保障功能。这一切都是为了让人民群众把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，也把人民群众的智慧充分收集，让人民群众发挥创新能力，提出金点子，作为各级政府改善民生的重要决策参考，通过调解组织让政府和人民群众之间加强互动，紧密联系，和谐关系，共同治理，共同享受美好生活，达到共建共治共享的社会治理目标。
二是在完善法律体系上，建议修改《人民调解法》，首先把调解组织仅限于村民委员会、居民委员会扩大到多元主体，把调解组织的职能扩大到不仅处理邻里纠纷和经济纠纷，还可以参与政治职能、文化职能、社会职能以及生态职能，是社会治理的得力助手，是配合村委会、居委会实现依法治理社会的有力推手。
三是加强与扩大人民调解员的队伍建设，大力培训人民调解员。对各项纠纷的调解，关键落实在有人调解，有能力调解，才能迅速将矛盾和纠纷处理在萌芽状态，达到定分止争的效果。人是生产力中最重要的要素，解决问题的关键在人，作为政府工作人员、人民教师和律师、法律工作者，他们绝大部分均已具备作为人民调解员应当具备的专业知识和实践经验，经审查培训考核后可以颁发他们人民调解员的资格。对于社会各界人士，如村里和社区里的乡贤，退休老同志，热心公益的同志，为人公道正派，品德高尚，具有社会影响力，享有威望的人士，也可以赋予其人民调解员的资格。当上述人员的调解员身份和资格得到确认，调解的劳动成果得到法律上的认同，就能极大激化调解员的工作热情和责任担当，而且往往在矛盾发生时，他们就在身边，如果他们拥有人民调解员的身份，他就会有责任并主动来调和矛盾，化解纠纷。这样在全社会就会进一步形成有矛盾先找调解员调解的良好氛围，将大部分的社会矛盾的解决置于矛盾的初始阶段，防止因矛盾的进一步激化而酿成严重的社会后果。这无疑对维护社会稳定、构建和谐社会具有重大而深远的积极影响。
结语
由于目前我国的人民调解体制与机制尚不够完善，法律对人民调解的内涵定义过于片面化、机械化，对人民调解委员会的外延规定又过于狭小，一些理当纳入人民调解范畴的调解形式未能被纳入，导致现有的人民调解制度客观上已无法适应我国现阶段的社会经济发展的实际情况，因此，很有必要对人民调解的外延扩展问题进行深入的研究与探讨，同时期待文中的某些观点能为《人民调解法》在今后的修改提供些许的借鉴作用。若果真如此，则深感荣幸，亦无愧于律师的职业与当下这一美好的时代！
